朝贡盛典的辉煌与皇帝“只许驼铃，不许铁蹄”的宣言如同巨石入水，激起的涟漪远未平息。更为实际、复杂和考验智慧的工作，便迅速提上了帝国的议事日程。如何将这句充满力量的口号落到实处？如何具体管理骤然增多的西域事务，确保丝绸之路的长久畅通与稳定，并将帝国的西陲安全构筑得固若金汤？这一切，都指向了一个核心议题——设立西域都护府。然而，关于这个都护府的具体架构、权限与职能，在帝国的最高决策层——枢密院与政事堂内，引发了激烈而深入的争论。
争议的焦点，主要集中在几个核心层面：
其一，都护府的权限与职能边界：是“治”还是“护”？
以慕容恪、姚襄等深知西域情势复杂性的军方重臣为代表的一派，主张效仿汉武帝时期的旧例，设立一个拥有极大权力的西域都护。“西域之地，畏威而不怀德，部落林立，相互攻伐，若无强权镇慑，难保长久安宁。”慕容恪在枢密院会议上慷慨陈词，“都护当总揽西域军政大权，可调兵遣将，征发粮草，甚至对不服从王化、劫掠商旅、勾结外敌的城邦进行征讨。唯有手握强兵，驻军于要害之地，方能令行禁止，使诸国酋长俯首帖耳，确保丝路咽喉牢牢掌控在我手！所谓‘护’，必要时有‘伐’之能力与决心，方为真‘护’！” 他们的观点代表了传统的、以军事控制为核心的边疆治理思路。
然而，以谢安、张翰及部分务实派文官为代表的一方则持更为谨慎和长远的看法。谢安在政事堂的辩论中，引经据典，冷静分析：“王将军、慕容王爷所言，固然是强国之策。然前汉设西域都护，虽一时成功，扬威万里，然其耗费国力之巨，史书斑斑可考。西域距中原万里之遥，驻军粮饷补给，官吏俸禄，皆需长途转运，民力疲惫，国库空虚，此乃一巨大负担，不可不察。且直接干预诸国内政，任命官吏，易引其反感，视我为侵略者。一旦中原有变，或补给线路被截，则西域孤悬，易为他人所乘，前汉之失，不可不鉴。”他顿了顿，提出核心观点：“臣以为，都护之责，当以‘护’为主，而非‘治’为主。其主要职责，应是维护商路主干道安全，设立和维护驿站体系；调解西域诸国间的重大纠纷，而非事事插手；代表朝廷册封西域国王（需经朝廷认可）；打击丝路匪患；管理驻军及必要的屯田事宜。使其能自我运转，而非完全依赖朝廷输血。”
张翰则从经济与技术角度补充：“西域地理复杂，民族众多，风俗各异，信仰不同。若事事插手，样样都管，恐陷入治理泥潭，分散帝国精力。不若将主要资源用于保障商路枢纽、关键水源地的安全，设立高效的驿站和情报系统，打击危害商路的马匪。同时，可派遣精通水利、农耕、工匠之人才随都护府前往，以技术援助、公平贸易为手段，帮助西域诸国改善民生，使其切身感受到归附大魏、遵守秩序所带来的实实在在的利益，则其心自附，远比武力征服更为长久稳固。”
其二，都护府的人选：忠诚、能力与平衡的考量。
这是一个极其关键且敏感的问题。西域远离中枢，情况瞬息万变，都护既要对皇帝绝对忠诚可靠，又需具备出色的军事才能、外交手腕和政治智慧，能够独当一面。慕容恪威望、能力足够，但北疆初定，百废待兴，需要他这面旗帜坐镇，且其功高，不宜再赋予如此重要的边陲大权；姚襄熟悉西陲情势，但毕竟有羌族背景，恐难以完全服众，且凉州本身亦是战略要地，需要重将镇守。
朝中对此议论纷纷，莫衷一是。有人推荐同样战功赫赫、且性格相对沉稳的慕容垂；有人建议从玄甲军宿将中选拔忠诚可靠者；也有人认为，西域事务复杂，应派遣一位通晓西域情势、老成持重、善于协调的文臣为主帅（都护），配以一位得力且忠诚的武将为副手（副都护），实行文武制衡。
其三，驻军规模与后勤保障：威慑与负担的平衡。
驻军多少为宜？这是一个难题。驻军过多，后勤压力巨大，沿途转运的消耗本身就是一个天文数字；驻军过少，则威慑力不足，难以应对突发的大规模叛乱或外部势力介入。驻军地点选在何处？是传统大国龟兹（地理位置相对居中，水草丰美），还是战略要冲疏勒（控扼天山南北），或是楼兰故地（控制孔雀河流域）？后勤补给如何保障？是完全依赖内地长途转运，风险巨大，还是在西域选择合适地点进行屯田，实现部分自给？屯田点的安全又如何保障？
这些问题，都需要基于对西域实际情况的深入了解、精确的计算和对帝国财力的客观评估。每一方都提出了自己的数据和理由，争论异常激烈。
争论持续了数日，有时甚至在朝会上也会波及。冉闵大多数时候沉默倾听，只在关键时刻引导方向，或者点名让某位持不同意见的臣子详细阐述。他内心深处，更倾向于谢安、张翰等人提出的、更具可持续性和成本效益的务实方案，认为在新的时代，对西域的管理也应有新的思路，不能完全照搬前朝旧制，既要展现威严，也要避免陷入过度扩张的陷阱。
最终，在王猛的主持下，综合了各方意见，反复权衡利弊，一个名为 《安西都护府建置疏》 的初步方案终于形成：
定位与名称：设立安西都护府，为帝国在西域的最高军政机构。但其职能侧重于军事威慑、外交协调、商贸保护和秩序维护，原则上不直接干预诸国内部行政事务（除非其行为严重威胁到商路安全或帝国核心利益）。
核心职能：
保障丝绸之路南北两道主干线的安全与畅通。
设立、管理并维护一套覆盖主要商路的驿站体系，提供信使、官员和商队服务。
调解西域诸国间的重大纠纷和冲突，防止战火波及商路。
代表朝廷，对西域各国国王进行册封（需报请朝廷正式批准）。
组建快速反应部队，专门打击丝路匪患和马贼。
管理都护府直属驻军及在合适区域开展的屯田事宜。
驻军与部署：初期驻精兵一万人，其中骑兵六千，步兵四千（包含弩手、工兵）。配属“虎蹲炮”五十门，火铳一千支。驻军大本营首选龟兹（地理位置居中，绿洲广阔，影响力大），同时在疏勒、车师（高昌）等地设立次级戍堡和兵站，形成网络。
后勤保障：实行“屯戍结合”策略。在龟兹等绿洲地区划拨军田，由驻军且耕且守，生产部分粮草。同时，朝廷每年从相对较近的凉州调拨部分粮饷、武器作为补充。鼓励驻军与当地进行公平的、官方监管的贸易，以获取部分新鲜蔬果、肉类等补给。
人选安排：经过反复权衡，并与重臣密议后，冉闵最终做出了一个平衡各方、体现信任与制衡的决策：任命一位资历深厚、以稳健忠诚着称的玄甲军老将，名为高敬，出任首任安西都护。同时，派遣一位精通西域事务、善于沟通的文官担任长史，负责日常民政、外交和文书工作。另以姚襄之子、年轻骁勇且熟悉西陲的姚苌为副都护，统领骑兵，这既是对姚襄家族的倚重与融合，也是对未来的一种布局。
《安西都护府建置疏》的议定，标志着帝国的西域战略，从宏观的政治宣言和外交造势，进入了具体实施与系统运作的关键阶段。一个旨在维系长期和平、保障繁荣贸易、融合不同文明的安西体系，即将在西域这片广袤而重要的土地上，开始艰难的扎根与生长。帝国的意志，将通过这个新生的机构，投射到更远的西方。