狼牙堡的军事实力在暗流与铁火中悄然蜕变，然而，另一场无声的战役，却在堡内及新控制的村落间激烈上演。这场战役没有刀光剑影，却同样关乎存亡——那便是日益沉重的内政压力。
议事堂侧厅，炭火驱散着冬末的寒意，却驱不散冯源眉宇间那抹化不开的忧色。她面前摊开着几张粗糙的麻纸，上面用炭条密密麻麻地记录着数据。
“夫君，”她声音轻柔，却带着显而易见的疲惫，“近半月来，因主公威名远播，以及黑云寨在北境的收缩，前来投奔的流民数量激增，已达一千三百余口。堡内及石滩集等处，已人满为患。粮食消耗速度远超预期，即便加上各村暗中送来的以及缴获，存粮也仅能支撑两月。更麻烦的是，住房短缺，许多人只能挤在临时搭建的窝棚里，天寒地冻，已有数人染病。若发生疫病，后果不堪设想。”
她抬起眼，看向坐在主位的杨帆，眼神清澈而坚定：“我们虽打下了地盘，但若不能让治下百姓安居，不能提供最基本的温饱，这根基……便如同沙土筑台，敌军未至，恐已自溃。”
杨帆沉默地听着，手指无意识地在椅背上敲击。他深知冯源所言非虚。战争不仅仅是军队的碰撞，更是资源、人口、组织力的综合较量。狼牙堡此前更像一个大型的军事营寨，一切为战争服务，但如今控制区域扩大，人口暴增，原有的粗放管理模式已然捉襟见肘。
“嫂嫂说的是！”一旁的杨林也插言道，他如今不仅负责火药和部分匠作管理，也开始接触一些实务，“我那边匠作区也缺人，尤其是懂点手艺的。流民里肯定有能人，但现在乱糟糟的，根本找不出来。还有，新开垦的土地，很多流民不懂时令和肥田之法，胡乱撒种，收成恐怕堪忧。”
杨帆的目光扫过冯源记录的潦草数据，又看向窗外堡内略显拥挤和杂乱的景象。他能听到远处传来的孩童啼哭、妇人争执以及男人们为了一点活计或口粮而发生的口角。这是一种混乱的、缺乏秩序的“生机”。
“我们不能只做一个强大的军事堡垒，”杨帆缓缓开口，声音沉静却带着决断，“我们要成为一个能让追随者看到希望，能安居乐业的‘势力’。内政不修，军心不稳，一切都无从谈起。”
他站起身，走到桌前，目光落在冯源和杨林身上：“源儿，林弟，你们提出的问题，正是我们眼下必须解决的难关。光靠军事高压和临时救济，绝非长久之计。我们必须建立规矩，引导生产，人尽其才，地尽其利。”
他沉吟片刻，脑海中结合现代知识与当前实际，迅速勾勒出框架。
“即刻起草颁布两条政令！”杨帆语气斩钉截铁，“其一，《垦荒令》！明确宣布，凡狼牙堡治下，无主荒地，谁开垦，谁拥有！头三年免征田赋！鼓励流民以家庭或村落为单位，开垦荒地，种植粮蔬。由堡内派出懂得农事的老兵或聘请老农，巡回指导耕作技术，推广林弟之前琢磨出的堆肥之法。同时，组织人力，兴修小型水利，挖掘水渠，抗旱防涝。”
冯源眼睛一亮，迅速提笔记录。这一条政令，直接给了流民最重要的生产资料——土地，以及休养生息的空间，必将极大激发生产积极性。
“其二，《工坊令》！”杨帆继续道，“狼牙堡将设立官营工坊，涵盖军械、冶炼、皮革、织造、木器、建筑等。流民中所有具备手艺者，无论铁匠、木匠、皮匠、裁缝、泥瓦匠，皆可至工坊登记，经考核后录用，按其技艺等级，发放钱粮或折算工分，凭工分可兑换粮食、布匹、盐铁等生活物资。其家属，亦可优先安排垦荒或进入工坊从事辅助工作。”
杨林兴奋地一拍手：“这个好！能把人手都组织起来！我那边正好缺熟手工匠！”
“此外，”杨帆看向冯源，“源儿，你负责牵头，从流民中选拔一些识文断字、为人公道者，协助你建立基层管理。以村落或聚居区为单位，设立‘里正’或‘管事’，负责统计人口、分配土地、传达政令、调解纠纷、组织民兵自卫。我们要将触角深入到最基层，不能再是一盘散沙。”
冯源郑重地点点头，感觉肩上的担子更重了，但眼中却燃起了斗志。她知道，这是将狼牙堡从流民集团转向正规势力的关键一步。
“夫君，这两条政令，尤其是《垦荒令》，恐怕会触动一些原本地方上拥有田产的小地主和豪强……”冯源心思细腻，提出隐忧。
杨帆眼神一冷：“非常之时，行非常之法。愿意遵守我们规矩的，其原有田产可予以承认，但需按新规缴纳赋税。若有趁机兼并土地、欺压新垦流民者，或暗中与黑云寨勾结者，陷阵营的刀，正好需要见见血，立立威！”
他话语中的杀伐之气，让侧厅的温度仿佛都降低了几分。
政令很快被润色、抄写，盖上杨帆的印信，由识字的士兵和新选拔的文书们，快马加鞭送往狼牙堡控制下的各个村落、据点。
起初，是怀疑和观望。但当第一个胆大的流民家庭，在狼牙堡士兵的见证下，真的在一片无主荒坡上划下了界石，并被告知三年内不用交粮时，希望的火种被点燃了。越来越多的人拿起简陋的工具，走向荒野。
匠作区的招工点前排起了长队，有手艺的人终于找到了用武之地，虽然辛苦，但稳定的报酬让他们看到了养活家人的可能。
冯源带着几个新选拔的文书，日夜不停地忙碌，登记造册，划分区域，任命那些在流民中略有威望、办事公道的人为临时管事。基层管理的骨架，在混乱中艰难地搭建起来。
狼牙堡，不再仅仅是一个军事符号。它开始尝试着伸出另一只无形的手，去梳理、去管理、去建设这片饱受创伤的土地。这个过程注定充满艰难，伴随着各种新问题与新矛盾，但至少，它迈出了从破坏到建设，从流寇到王者的，至关重要的一步。
站在堡墙上，看着远处荒野中星星点点开始垦荒的人群，听着匠作区传来的、比以往更加有序的喧嚣，杨帆知道，狼牙堡的根，正在向着这片土地的深处，艰难而又坚定地扎下去。